Módulo 2Bases e ferramentas da gestão financeira e orçamentária

Muitos administradores formados nos últimos anos, ao discutirem o tema gestão financeira, começam, com muita razão, falando sobre o “fluxo de caixa”.

Isso está se tornando uma verdadeira obsessão.

Nos Estados Unidos, por exemplo, é comum ouvir o ditado “Cash flow is king”, ou seja, “O fluxo de caixa é quem manda.”

Mas o que é um “fluxo de caixa”?

Apesar disso, nos MBA de negócios, também é comum ouvir bons professores de estratégia empresarial alertarem seus alunos a “não deixarem o contador gerenciar sozinho suas empresas, pois uma lógica de gerenciamento que só enxergue o fluxo de caixa, esquecendo a missão, destrói qualquer organização, seja ela uma empresa ou um órgão de governo”.

Isso quer dizer que o “fluxo de caixa”, fundamentado apenas em preocupações contábeis de equilíbrio entre receita e despesa, ou na garantia de lucro, não pode ser o ponto de partida a nortear todo o planejamento das organizações, principalmente em organizações públicas e de saúde.

Assim, além da preocupação com o gerenciamento das finanças cotidianas, é preciso manter o foco nas preocupações estratégicas de longo alcance.

Na área da saúde, a administração financeira deve preocupar-se em garantir não apenas condições para a operação diária da organização, mas também em viabilizar projetos futuros, afinados com a missão organizacional.

Nas organizações públicas, os recursos financeiros são, essencialmente, uma forma de adquirir os meios necessários para viabilizar as operações (que incluem pessoal, material, know-how e informação, ou compra de serviços, já prontos, de terceiros) e investimentos.

No caso de empresas privadas, os recursos financeiros são, também, o meio de remunerar o investimento de proprietários e acionistas.

Em qualquer caso, a administração financeira é um locus privilegiado para planejar com racionalidade as ações de uma organização de saúde.

Usar recursos financeiros com inteligência pode significar administrar todos os demais recursos da organização de forma mais eficiente e efetiva.

Entretanto, é válido afirmar que, mesmo que a gestão dos recursos financeiros seja excelente, isso não garante uma operação eficiente.

Por outro lado, uma administração financeira precária tem, sistematicamente, repercussões negativas sobre as operações e os resultados de uma organização, seja ela uma empresa ou um país.

Se nas organizações privadas a administração financeira é uma competência central para o sucesso, também o SUS passou a exigir o desenvolvimento de novas competências nessa área, para a negociação de transferência de recursos e o gerenciamento de contratos com prestadores públicos e privados.

Este módulo está organizado em cinco temas:

Para iniciar o estudo deste módulo, siga para o Tema 2.1. O financiamento da saúde.

Entretanto segundo dados do Conass, o gasto em saúde no Brasil, em 2011, correspondeu a 8,9% do PIB, sendo 45,7% deste valor correspondente a gastos públicos, valor muito inferior ao dos países que têm sistemas públicos universais e também dos Estados Unidos da América, da Argentina, do Chile e do México.

Os 54,3% restante do gasto em saúde corresponde a valores privados (desembolso direto das famílias e indireto através do pagamento de planos de saúde e outros benefícios intermediados por empresas empregadoras).

O artigo “Gastos público e privado com saúde no Brasil e países selecionados” (FIGUEIREDO et al., 2018) indicou que, em 2014, o Gasto Privado em Saúde das Famílias foi de 4,5% do PIB e que o Gasto Público em Saúde foi de 3,9% do PIB.

O arcabouço legal do financiamento do SUS brasileiro

A garantia do direito à saúde prevista no artigo 196 da Constituição Federal, e organizada por meio do SUS, exige, para sua viabilização, a disponibilidade de um montante nada desprezível de recursos financeiros.

Desde o ano 2000, o financiamento do SUS tem como marco legal a Emenda Constitucional n. 29 – EC29, de 13/09/2000, substituída posteriormente pela Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, que alterou alguns artigos da Constituição Federal para assegurar os recursos para o financiamento das ações e serviços públicos na saúde.

Essas mudanças obrigam os entes federativos a aplicar o mínimo exigido de receita de impostos na saúde (para a União, recursos corrigidos pela variação nominal do PIB a cada ano; para os estados, 12% do total das receitas estaduais; para os municípios, 15% da receita), e ampliam o poder de intervenção da União nos estados que não cumpram a vinculação da percentagem da receita exigida.

Além disso, proíbe que a União retenha ou restrinja repasses atribuídos ao SUS.

Com isso encerramos o estudo deste tema. Agora, você pode avançar para o Tema 2.2. Fundamentos da gestão financeira.

Atribuições gerais da área

A administração das finanças cotidianas pressupõe acompanhar permanentemente as entradas (receitas) e saídas (despesas) de recursos na organização – o fluxo de caixa – com um olhar atento nos gastos de curto prazo assumidos em função de celebração de contratos ou da realização de compras a prazo.

A preocupação com a dimensão estratégica da gestão financeira não deve ofuscar a importância dos gastos cotidianos que, quando mal conduzidos, têm impactos devastadores e podem culminar no não pagamento de credores ou de compromissos assumidos, e contribuem para a perda de credibilidade frente ao mercado e a parceiros.

O estrago é semelhante ao que acontece com uma pessoa física que não pague suas dívidas.

Com o tempo, fornecedores e prestadores de serviço passam, informalmente, a agregar “indexadores de risco” aos preços cotados em contratos com a organização inadimplente, para cobrir eventuais atrasos e “calotes”. Quando isso ocorre, para qualquer transação efetuada, é preciso arcar com preços muito superiores aos de mercado. O ônus que isso impõe costuma progredir como uma bola de neve.

Quando falta saldo, o orçamento pode ser alterado para incluir créditos adicionais (no caso de organizações públicas, créditos suplementares, autorizados por decreto executivo; créditos especiais, alocados por lei do Legislativo; e créditos extraordinários, para cobrir despesas urgentes e não previstas no orçamento).

No caso de empresas, pode-se recorrer a empréstimos bancários, por exemplo.

Entretanto, todo crédito tem limites.

Somente em algumas situações especiais uma sistemática mais sumária de realização de despesas (suprimento de fundos) pode ser utilizada na administração pública. Essa exceção vale apenas para despesas de pequeno valor que não possam aguardar o processamento normal pela execução orçamentária.

O suprimento de fundos consiste na entrega de recursos a um servidor que efetua as despesas necessárias, prestando contas posteriormente ao órgão competente.

Ordenação e etapas da realização da despesa

Em geral, o responsável por autorizar despesas em organizações públicas é denominado ordenador de despesas.

É ele quem tem autoridade legal para realizar atos que resultam em reconhecimento de dívida por parte do poder público, e competência para emitir empenhos, autorizar pagamentos, conceder adiantamentos, suprimentos de fundos ou dispêndio de recursos pelo órgão pelo qual responde.

A realização da despesa no serviço público envolve três etapas:

Fluxos de financiamento no SUS e seu acompanhamento

Como vimos anteriormente, o SUS é financiado por repasses das três esferas de governo, com pisos mínimos definidos pela Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, sendo que, cada vez mais, os municípios vêm assumindo obrigações gerenciais e financeiras na saúde pública.

Ainda assim, os repasses de recursos federais para o financiamento do SUS equivalem a quase metade do gasto público com saúde, o que significa uma preocupação importante na administração financeira de estados, municípios, e prestadores privados e filantrópicos conveniados ao SUS.

A Portaria n. 699/GM, de 30/03/2006 (Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida e de Gestão), reforça, ainda mais, essa noção e estabelece que a transferência de recursos deve estar vinculada a metas assistenciais, preferencialmente à produção de serviços.

Define, também, blocos de financiamento, que aglutinam repasses fixos e variáveis, que, anteriormente, estavam fragmentados em várias contas e “rubricas”, que dificultavam e “amarravam” a execução orçamentária.

Com isso encerramos o estudo deste tema. Agora, você pode avançar para o Tema 2.4. Ferramentas da administração financeira estratégica.

Com isso encerramos o estudo deste tema. Agora, você pode avançar para o Tema 2.5. Mecanismos de acompanhamento e controle financeiros.

Prestação de contas e demonstrações financeiras dos governos

Nas sociedades modernas, a prestação de contas é requerida em todos os níveis – pessoas físicas, pessoas jurídicas privadas e entes governamentais, sendo que cada uma dessas prestações de conta pode ter objetivos e estar sujeita a controle de órgãos de processamento específicos.

Pessoas físicas precisam prestar declarações de renda, que servem como base para estabelecer o imposto de renda devido ao Estado.

As empresas precisam prestar contas tanto ao Estado, não apenas para fins tributários, como a seus acionistas, em assembleias ou para publicação de “demonstrativos financeiros e contábeis” e “balanços patrimoniais” em grandes jornais, obedecendo à legislação.

Essa necessidade de prestação de contas vale também para órgãos governamentais, nos quais os “acionistas” são os cidadãos.

A prestação de contas é um assunto bastante complexo.

Quando os sistemas de classificação de prestação de contas não são uniformes, há margem para muita confusão. O caso da empresa americana ENRON mostra como é possível aplicar uma manipulação da lógica contábil para demonstrar falsos resultados financeiros.

Um dos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uniformizar os sistemas contábeis de governo.

A LRF e portarias complementares dispõem sobre normas gerais de finanças públicas no âmbito dos três entes federativos e estabelecem uma classificação única da receita e da despesa a ser utilizada, pressupondo a ação planejada e transparente na gestão fiscal, prevenindo riscos e corrigindo desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

A auditoria é um serviço de avaliação independente, estabelecido pela alta administração de uma organização, cuja função é rever e validar a atuação do sistema de controle interno (padrões de controle financeiro e controle organizacional).

A auditoria deve examinar os dados com objetividade e elaborar relatórios sobre a adequação dos instrumentos internos de controle, como contribuição para a utilização apropriada, efetiva dos recursos.

O auditor deverá obter evidências de auditoria, que sejam suficientes, pertinentes e fidedignas, para fundamentar suas opiniões, comentários, recomendações e conclusões.

As auditorias operacionais preocupam-se não apenas em saber se os recursos estão sendo usados de acordo com os procedimentos definidos para seu uso (como nas auditorias contábeis), mas também em questionar se os recursos estão sendo usados de forma eficiente e se os objetivos estão sendo alcançados.

Com isso, finalizamos o estudo de todos os temas do Módulo 2. Agora, você pode avançar para o Módulo 3. O gerenciamento das operações de logística de materiais em unidades de atenção em saúde.