Módulo 3Configuração legal e técnica do SUS

A nova institucionalidade do setor saúde começou a ser desenhada em 1986, por ocasião da 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em Brasília, com cerca de quatro mil participantes, sendo mil delegados votantes, representando diversos segmentos da sociedade.

Nessa conferência, precedida de sessões nos estados, foram estabelecidos os fundamentos do futuro SUS.

Neste módulo, vamos discutir como se deu o processo de mudança da política de saúde no Brasil no final da década de 1980 do século passado, a partir dos amplos debates na imprensa, nos sindicatos, nos partidos políticos de oposição, nas instituições de ensino e pesquisa e em movimentos populares.

Resultou de discussões em plenária e em grupos de trabalho e consagrou a saúde como direito universal do cidadão e como dever do Estado.

No plano das relações entre os diferentes níveis de governo, a estratégia das Ações Integradas de Saúde (AIS), seguida pelo Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (Suds), prevaleceu como diretriz básica para assegurar a descentralização e a mudança de ênfase no financiamento ao setor.

O amplo consenso então formado foi a base do futuro texto constitucional.

A implantação do SUS no conjunto do país acontece de forma gradual ao longo dos anos 1990.

Os preceitos para governar a política setorial da área de saúde foram apresentados na Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, em sua Seção II - Da Saúde, Capítulo II - Da Seguridade Social, Título VIII - Da Ordem Social.

Sob o lema “Saúde: direito de todos, dever do Estado”, seus princípios podem ser resumidos em alguns pontos básicos:

Além disso...

A Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências”, ou seja, detalha o conteúdo constitucional.

Essa lei define os papéis institucionais de cada esfera governamental no plano da gestão, a estrutura de financiamento e as regras de transferência de recursos entre os diferentes níveis de governo, através dos fundos de saúde.

Com relação ao modelo proposto, o caráter automático e imediato das transferências entre os diferentes fundos de saúde ficou prejudicado em função de veto governamental, sendo retomado pela Lei n. 8.142/90.

A Lei n. 8.142, promulgada em 28 de dezembro de 1990, “dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências”.

Essa lei institui os conselhos de saúde e confere status público aos organismos de representação de governos estaduais e municipais, como o Conass (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde) e o Conasems (Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde).

Pode-se dizer, para fins analíticos, que o conjunto dos princípios políticos e técnicos do SUS, assim como suas diretrizes operacionais, podem ser agrupados como representando:

Estes conceitos serão aprofundados nos temas deste módulo, conforme apresentados a seguir:

Para continuar seus estudos, siga para o Tema 3.1. O SUS como um novo pacto social.

A Constituição Federal estabelece:

O dever do Estado se expressa num pacto de solidariedade do conjunto da sociedade e funda-se num novo modelo de financiamento. Fica estabelecido que a responsabilidade pelo financiamento do SUS é das três esferas de governo e que cada uma deve assegurar o aporte regular de recursos ao respectivo fundo de saúde.

Conforme determina o artigo 194 da Constituição Federal, a saúde integra a seguridade social, juntamente com a previdência e a assistência social.

No inciso VI do parágrafo único desse mesmo artigo, está determinado que a seguridade social será organizada pelo poder público, observada a “diversidade da base de financiamento”.

Já o artigo 195 determina que a seguridade social será financiada com recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e de contribuições sociais.

As principais fontes específicas da seguridade social incidem sobre:

Além da unificação dos comandos institucionais, as categorias que nortearam o novo desenho foram a descentralização e a participação social.

Os marcos aqui são dados pelas Leis n. 8.080/90 e n. 8.142/90, que detalham a nova configuração e estabelecem os mecanismos operacionais para a descentralização político-administrativa e para a participação através dos conselhos de saúde.

Quanto à unificação/descentralização, a legislação é bastante clara ao definir a situação-objetivo da direção única em cada esfera de governo.

A Lei n. 8.080/90 define, em seu artigo 7°, diversos princípios, entre os quais:

Para facilitar as relações entre as esferas governamentais, foram instituídos novos espaços denominados comissões intergestores:

Quanto à identidade do Conselho, ela é claramente a de um organismo do Executivo, o que a diferencia da câmara dos vereadores (Legislativo), do Ministério Público e do Judiciário. Como a questão “saúde” passa comumente por esses três níveis de poder, são esperados conflitos, mas, também, reforço mútuo entre as iniciativas dessas esferas.

As dúvidas quanto à dinâmica dos conselhos concentram-se na área política. A solução para isso está justamente na implementação desses organismos e na construção gradual de relações mais firmes entre os governos eleitos e os representantes de segmentos sociais.

As conferências de saúde, cuja realização é prevista pela legislação para cada quatro anos, representam um momento privilegiado nessa construção, tanto no tocante à legitimidade das políticas quanto no que diz respeito à representatividade dos conselheiros.

Os conselhos de saúde, apesar de sua rápida multiplicação pelo país, têm tido desempenhos diferenciados:

Alguns obstáculos são muitas vezes apontados para a efetiva participação dos conselhos no processo decisório da política de saúde:

Contudo, além do Conselho Nacional de Saúde ter se firmado como um fórum privilegiado no processo decisório do setor, esse tipo de organismo vem se disseminando rapidamente pelo país. O início dos anos 1990 marcou a rápida expansão dos conselhos.

Com isso, finalizamos o Tema 3.2. Siga, agora, para o Tema 3.3. O SUS como novo modelo técnico-assistencial.

O novo modelo técnico-assistencial baseia-se numa concepção ampliada do processo saúde-doença, em que o acesso a bens e serviços de saúde é apenas um dos componentes de um processo que depende essencialmente de políticas públicas mais amplas, capazes de prover qualidade de vida.

Distingue-se do modelo anterior, que dissociava inteiramente as ações preventivas das ações curativas, a saúde coletiva da atenção individual, e era inteiramente centrado no atendimento à demanda por assistência médica.

Além do artigo 196, que vincula o direito à saúde e à implementação de “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e outros agravos...”, a Constituição estabelece:

A Lei n. 8.080/90, em diversas passagens, especifica o que se entende por atenção integral:

A integralidade da assistência em saúde inclui quatro ações:

A integralidade importa, assim, numa oferta adequada e oportuna de recursos tecnológicos necessários para prevenir ou para resolver problemas de saúde, seja dos indivíduos ou da coletividade.

No entanto, esse talvez tenha sido o aspecto menos desenvolvido no SUS.

Nem a legislação é exaustiva a respeito, nem as sucessivas NOB lograram enfrentar a questão da reformatação dos processos de trabalho no interior do SUS, haja vista a grande pressão provocada tanto pela tradição assistencial dos profissionais quanto pela demanda reprimida por assistência médica.

Com isso, finalizamos o estudo de todos os temas do Módulo 3. Siga, agora, para o Módulo 4. Os anos 1990 e a implantação do SUS: desafios e inovações.