Módulo 4Os momentos Normativo, Estratégico e Tático-Operacional do PES: elaboração, análise da viabilidade e gestão do plano

Foto: Radis Comunicação em Saúde.

Introdução

As estratégias de intervenção são os caminhos pelos quais se propõe o enfrentamento dos problemas identificados, de modo a alcançar os objetivos definidos.

A partir da definição dos caminhos será possível a programação das ações, parte indissociável do processo de planejamento. É a instrumentalização prática de um arcabouço teórico que permite conferir sentido e conteúdo ao planejamento, a partir do pressuposto de que sem a programação as proposições tendem a se caracterizar apenas como declarações de intenções.

Sendo assim, após a análise da situação de saúde, identificação e priorização de problemas, é preciso identificar fatores contribuintes para orientar as ações a serem desenvolvidas.

Carlos Matus defendia que:

"O planejamento e a ação são inseparáveis. O plano é o cálculo que precede e preside a ação. Se não a preceder, o plano é inútil porque chega tarde. E se chega a tempo mas não a preside, o plano é supérfluo, por sua vez, a ação sem cálculo que a preceda e presida é mera improvisação. " (MATUS, 1993, p.32).

Para isso, as estratégias de intervenção destinadas a atingir os objetivos propostos devem ser traduzidas em metas (objetivos quantificados) e atividades/ações a serem implementadas.

The British Library
Texto adaptado de CARROLL, Lewis. Aventuras de Alice no País das Maravilhas. In: CARROLL, Lewis. Alice: edição comentada. Rio de Janeiro: Zahar, 2002, p. 41-42.
Foto: Agência Brasília.

Neste módulo vamos estudar como as estratégias de intervenção são traduzidas em planos de ações por meio de noções dos momentos Normativo, Estratégico e Tático-Operacional do PES. Cabe lembrar que o ordenamento desses momentos é dinâmico, não podendo ser visto como etapas estanques.

Este módulo está organizado em três temas:

  • Tema 4.1. Momento Normativo: o processo de construção do plano de ação (desenho do plano)
  • Tema 4.2. Momento Estratégico: a análise de viabilidade do plano
  • Tema 4.3. Momento Tático-Operacional: implementação, monitoramento e avaliação do plano

Agora você pode avançar para o Tema 4.1. Momento Normativo: o processo de construção do plano de ação (desenho do plano).

Tema 4.1Momento Normativo: o processo de construção do plano de ação (desenho do plano)

Foto: Radis Comunicação em Saúde.

Este é o momento em que as estratégias de intervenção devem ser traduzidas em ações a serem executadas, de modo a alcançar os resultados esperados; ou seja, definir o que (a situação futura desejada) e como deverá ser feito.

As ações utilizam vários tipos de recursos – políticos, econômicos, organizativos, cognitivos etc. –, que irão originar produtos e resultados.

A identificação dos recursos necessários para organizar um serviço de saúde normalmente se baseiam em parâmetros predefinidos em normas e portarias – a eles chamamos de parâmetros de programação.

Tais parâmetros são definidos de diversas formas. Uma das mais comumente aplicadas são as séries históricas de utilização de serviços. Nesse caso, há que se ter cuidado, pois a série histórica expressa o resultado de uma determinada configuração de oferta que não necessariamente atende às necessidades da população em questão.

Exemplo

Um exemplo disso é a utilização da produção de consultas especializadas realizadas ao longo de um período de tempo como base para a elaboração dos parâmetros. Se em determinada área foram realizadas mil consultas, sendo 100 (10%) de oftalmologia e 50 (5%) de urologia, isso não quer dizer que 10% das consultas a serem oferecidas no futuro devam ser de oftalmologia e 5% de urologia.

Essa produção observada muito provavelmente atende a uma parte das necessidades de saúde, mas também reflete a oferta. Se forem oferecidos mais serviços de oftalmologia, serão realizadas mais consultas. Se não são ofertadas consultas em endocrinologia, por exemplo, naturalmente não haverá produção, mas isso não expressa ausência de necessidade e não significa que consultas nessa especialidade não devam ser ofertadas no futuro.

Foto: Agência Brasília.

Os parâmetros também podem ser definidos por especialistas ou pelas próprias equipes que operam os serviços ou programas. Muitas vezes, as normas aplicadas em outros países – fruto de condições muito próprias e específicas – são utilizadas como expressão de uma situação “ideal”, não se considerando se sua utilização teria qualquer pertinência na realidade em questão. Assim, se em determinado país preconiza-se que deva ser ofertado um número X de leitos de determinada especialidade, isso não quer dizer que a necessidade seja a mesma em outras regiões, com perfil epidemiológico diferente.

Qualquer que seja a forma de derivação dos parâmetros, o mais importante é que sejam vistos como uma orientação, uma tentativa de resposta aos problemas identificados. Mas essa é apenas uma resposta entre as várias possíveis, e sua adequação à realidade só será demonstrada na prática, à medida que sua implementação seja avaliada.

A formulação do plano implica também definir as metas que serão utilizadas para avaliar sua implantação.

Além disso, para que as estratégias sejam implementadas, é necessário definir as atividades a serem realizadas e os recursos necessários para que isso aconteça. Se esses recursos não existem no momento, poderão existir no futuro? Como isso se dará?

Veja a seguir o exemplo de um problema de saúde.

Câncer do colo do útero

Sabemos que, como estratégia de prevenção e detecção precoce de casos, o Ministério da Saúde e o Instituto Nacional de Câncer preconizam a realização do exame citopatológico em 100% da população feminina na faixa etária de 25 a 64 anos.

Portanto, para esse problema de saúde, o objetivo dos gestores municipais e estaduais deve ser o de diminuir a incidência e mortalidade por câncer de colo de útero, utilizando como estratégia a prevenção e detecção precoce de casos, mediante a realização do exame e identificação, tratamento e acompanhamento de casos, de acordo com os estágios da doença.

No entanto, não basta o plano declarar que deseja realizar cobertura de 100% da população feminina de 25 a 64 anos, como comumente encontramos em planos de saúde municipais ou estaduais. Ele deve identificar qual a cobertura realizada atualmente e, se esta estiver longe de 100% (o que é muito comum), verificar as razões para a situação encontrada. Determinados os problemas, cabe elaborar as estratégias para enfrentá-los e identificar quais e quantos recursos serão necessários para tal.

Assim, um bom plano não afirma que realizará 100% de cobertura apenas como declaração de boa vontade. Um bom plano afirmaria que a cobertura atual é de 60% (por exemplo) e que, para que se chegue aos 100% pretendidos, seriam necessárias tais e tais estratégias e tais e quais recursos físicos, materiais, humanos, financeiros.

Se tais recursos não estiverem disponíveis de imediato (como geralmente não estão), o plano estabelecerá metas intermediárias – por exemplo, um incremento inicial de 10% no ano seguinte e de quanto será esse incremento nos anos posteriores, até atingir a meta dos 100%.

Durante todo o processo de implementação do plano, seriam avaliadas suas estratégias e seus resultados, de modo a fazer os ajustes necessários ao alcance dos objetivos e metas.

Para finalizar, esclarecemos que o plano de ação pode usar diferentes planilhas, desde que elas contenham os elementos-chave aqui abordados.

A seguir você tem a matriz de ações proposta no curso, onde são inseridos a situação-problema, os descritores, indicadores, metas, resultados esperados, causa crítica e as ações. Para cada uma das ações são identificados os recursos necessários, os produtos, o prazo de conclusão e o responsável.

Matriz de programação de ações
Situação-problema:

Descritor(es):

Indicador(es):

Meta(s):

Resultado(s) esperado(s):

Causa crítica 1:

Ações: Recursos necessários Produtos Prazo de conclusão Responsável (nome da pessoa, e não do setor em que trabalha)

Veremos mais detalhes sobre a matriz na próxima unidade.

Vamos realizar uma atividade de autoavaliação antes de passarmos para o estudo do Tema 4.2.

Foto: Agência Brasília.
Atividade de autoavaliação

Leia o artigo Mortalidade materna, um drama brasileiro, disponível na biblioteca do curso.

Após a leitura do texto, responda às seguintes questões:

  • Qual a situação-problema?
  • Qual o descritor da situação-problema?
  • Qual indicador será usado para monitoramento?
  • Identifique uma causa relacionada ao problema identificado.
  • Proponha ações para intervir nessa causa.

Tente fazer um exercício utilizando a matriz proposta.

Digite suas ideias no espaço a seguir e, quando terminar, clique no botão salvar. Depois, veja se você considerou, em sua resposta, os pontos considerados nos comentários.

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Agora você pode avançar para o Tema 4.2. Momento Estratégico: a análise de viabilidade do plano.

Tema 4.2Momento Estratégico: a análise de viabilidade do plano

Foto: Radis Comunicação em Saúde.

No tema anterior estudamos que no Momento Normativo devemos identificar os objetivos ou resultados, os indicadores, as ações e os recursos necessários para o plano de ação.

É preciso traduzir os objetivos definidos, quantificando-os por meio de metas que possam ser atingidas. O que está em jogo é a capacidade de conduzir, orientar e alterar cada passo do dia a dia, a fim de nos aproximarmos do objetivo final; portanto, vale ressaltar que as metas ou os objetivos quantificados devem ser exequíveis.

Isso implica que, para defini-las, temos de avaliar a real disponibilidade de recursos críticos para a implementação do plano. O objetivo dessa análise é garantir a exequibilidade das metas estabelecidas.

O passo seguinte é analisar a viabilidade das ações propostas nas suas várias dimensões: política, econômica, organizativa e cognitiva.

Trata-se de fazer um balanço entre o que deve ser e o que pode ser feito. Essa análise é fundamental nas situações em que os envolvidos no plano (atores) não controlam todos os recursos necessários para sua realização e que denominamos governabilidade (lembrem-se do triângulo de governo que abordamos no Módulo 1).
Foto: Ibasenarede.

Como exemplo podemos citar uma determinada ação de contratar profissionais de saúde (médicos) na especialidade de cardiologia em um hospital municipal, em que o ator não é nem o secretário de saúde, nem o prefeito da cidade. Nesse caso, essa viabilidade fica diminuída, a não ser que tenha uma boa relação com esses atores.

Portanto, a análise da viabilidade também está muito relacionada com os atores envolvidos e dependerá do peso que exercem, se estão contra ou a favor de determinada ação.

A pergunta-chave é: como construir viabilidade para meu desenho normativo?

Nesse sentido é preciso contemplar três tipos de restrições:

  • de poder;
  • de recurso econômico; e
  • de capacidade organizativa e institucional.

Assim, no Momento Estratégico, as fragilidades, oportunidades, ameaças e fortalezas precisam ser conferidas, a fim de que sejam construídas as trajetórias de ação no tempo e as alianças e mobilizações para a superação dos empecilhos.

Cabe lembrar que a análise estratégica permeia e deve ser desenvolvida em todos os momentos da elaboração e execução do plano.

Encerramos aqui o Tema 4.2.

Agora vamos passar ao Tema 4.3. Momento Tático-Operacional: implementação, monitoramento e avaliação do plano.

Tema 4.3Momento Tático-Operacional: implementação, monitoramento e avaliação do plano

Foto: Radis Comunicação em Saúde.

Nos temas anteriores conversamos sobre identificação do problema, explicação e análise das causas, elaboração do plano de ação e análise de viabilidade; agora é chegado o momento da ação. O Momento Tático-Operacional se caracteriza pelo fazer, é quando as ações são executadas e demandam ajustes, adaptações, flexibilidade, informações, acompanhamento e avaliação.

Planejamento e avaliação são processos inter-relacionados. Quando falamos em planejamento, necessariamente estamos falando de avaliação.

Avaliar consiste em comparar um fato ou fenômeno com um modelo, um padrão ou um conjunto de valores e definir até que ponto o observado se aproxima do modelo escolhido.

Na prática, o que se vê frequentemente é a avaliação ser tratada como última etapa do planejamento. O problema é que, após um insucesso, o que menos nos interessa é identificar falhas. Nesse caso, a avaliação perde sua finalidade teórica e passa a se caracterizar como um “tratado” de justificativas para explicar erros que não se pode mais corrigir.

Foto: Agência Brasília.

A avaliação é parte inerente ao processo de planejamento, e o próprio diagnóstico é basicamente um processo de avaliação, assim como a definição das estratégias, dos cursos de ação e das normas escolhidas para sua tradução em atividades e metas.

A avaliação é um processo permanente, que tanto conforma o próprio processo de formulação do plano como monitora sua implementação e seus resultados.

A avaliação estratégica realizada durante ou após a implementação busca identificar as diferenças entre as situações alcançadas e aquelas que se esperava atingir. Em outras palavras, ela procura medir a distância entre as intenções e o que realmente se passou na prática, definindo as causas das discrepâncias observadas. Com isso, objetiva ampliar o conhecimento sobre o processo em curso, de modo a melhorar a determinação de objetivos e prioridades e a seleção de estratégias e recursos mais adequados.

Trata-se, portanto, de uma atividade constante, que se realiza a cada instante do processo, e não apenas quando se pretende ter cumprido uma etapa.

Agora, faça a atividade de envio que está disponível no ambiente virtual de aprendizagem, conforme o cronograma.

Com isso, finalizamos o Tema 4.3 e a Unidade de Aprendizagem 3. Agora, você pode avançar para a UA 4, na qual continuaremos abordando a importância do planejamento para a efetiva gestão em saúde.